La Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG) establece que el poder proviene del pueblo y, por ello, su ejercicio está sometido a las limitaciones señaladas en la ley. A diferencia de lo que ocurre en Estados con gobiernos autoritarios, el Estado de Guatemala se ha dotado a si mismo de un ordenamiento jurídico que persigue, por diversos mecanismos, impedir que quienes detentan el poder, abusen de él. Ese es el propósito esencial del principio de legalidad en materia administrativa reconocido en el artículo 154 constitucional. El principio de legalidad es un principio fundamental. Generalmente es reconocido en los ordenamientos constitucionales de los diferentes Estados.
El Estado moderno interviene de forma reiterada y generalmente contundente en muchas esferas de la vida de los ciudadanos afectando sus derechos, porque el Estado legisla, dicta y emite actos que trascienden al estatus de cada persona. De ahí, que la vinculación del principio de legalidad se extiende a todos los poderes del Estado, así cada poder público debe actuar estrictamente en su órbita de atribuciones. Por lo tanto, todo acto de autoridad debe ajustar su actuación al orden legal, es decir, las actuaciones de la administración pública deben encontrarse ajustadas a derecho.
Sobre este principio la Corte de Constitucionalidad ha señalado que:
“[…] el principio de legalidad, reconocido en el artículo constitucional 152, es otro elemento fundamental del sistema jurídico. De acuerdo con esta norma, el ejercicio del poder, que proviene del pueblo, está sujeto a las limitaciones señaladas por la Constitución y la ley. Para que impere el principio de supremacía constitucional y para que se consolide el régimen de legalidad — donde gobernantes y gobernados procedan con absoluto apego al Derecho, aspecto teológico contenido en el Preámbulo de la Constitución — se establecen las garantías constitucionales, como medios jurídicos contralores de los actos contrarios al derecho. […] cuando los actos del poder público se realizan fuera de la competencia prevista en la Constitución o sin cumplir con los requisitos establecidos por ella, es procedente poner en funcionamiento la actividad de la justicia constitucional a fi n de asegurar el régimen de derecho […].” Gaceta 27. Expediente 441-92. Fecha de sentencia: 06/01/1993.
El principio de legalidad se opone a los actos que estén en contraste con la ley, a los actos no autorizados por la ley y a los actos no regulados completamente por la ley. La autoridad solo puede hacer lo que la ley le permite. Dicho de otra forma, es inválido todo acto de los poderes públicos que no sea conforme a la ley. Es por ello que de manera taxativa el artículo 154 constitucional establece que los funcionarios públicos están sujetos a la ley y jamás son superiores a ella. Dicho mandato es fundamental para el establecimiento y el respeto al Estado Constitucional Democrático de Derecho. Así ha sido considerado por la Corte de Constitucionalidad:
“El principio de legalidad reza que mientras los ciudadanos deben ser libres para hacer todo lo que no esté explícitamente prohibido por la norma, los funcionarios públicos únicamente pueden hacer lo que está permitido por la ley. Este concepto es fundamental para el establecimiento del Estado de Derecho en un contexto democrático. Un gobierno que no se subordina a la ley rápidamente cae en el autoritarismo y la arbitrariedad. El principio de legalidad implica, en primer lugar; la supremacía de la Constitución y de la ley como expresión de la voluntad general, frente a todos los poderes públicos. Además, el principio de legalidad implica la sujeción de la Administración a sus propias normas. Todas las actuaciones de los poderes públicos deben estar legitimadas y previstas por la ley, de modo que la Administración sólo puede actuar allí donde la ley le concede potestades. Es decir, el principio de legalidad implica que la ley es el único mecanismo de atribución de potestades a la Administración (…)”.
Con lo anterior la Corte de Constitucionalidad explica la razón de que exista el principio de legalidad, la supremacía de la Constitución y la obligatoria sujeción a la ley. Al respecto afirma que, de no contemplarse dichos principios, no existiría razón de la existencia de la legislación. El autoritarismo y la arbitrariedad no tienen cabida en una democracia que necesariamente obedece al establecimiento de un Estado de Derecho.
El artículo 154 de la Carta Magna Nacional establece que los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella. Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de partido político alguno.
La Corte de Constitucionalidad ha interpretado el contenido del artículo en comento en el sentido de que “…El principio de legalidad contenido en los artículos 5o., 152, 154 y 155 de la Constitución implica que la actividad de cada uno de los órganos del Estado debe mantenerse dentro del conjunto de atribuciones expresas que le son asignadas por la Constitución y las leyes…” (Gaceta No. 39, expediente No. 867-95, página No. 35, sentencia: 22-02-96).
Cabe afirmar que el principio de sujeción a la ley es expresión concreta del principio de legalidad en materia administrativa. Implica que las atribuciones y funciones de las entidades que integran la administración pública, deben estar contempladas en las leyes, así como que los órganos o funcionarios a quienes sean asignadas, deben ejercerlas de conformidad con la ley.
Al respecto la Corte de Constitucionalidad ha afirmado que conforme el principio de legalidad contenido en los artículos 152 y 154 de la Carta Magna Nacional, el ejercicio del poder, que proviene del pueblo –directa o indirectamente- está sujeto a las limitaciones señaladas en la Constitución Política y en la ley (Corte de Constitucionalidad, Gaceta 96, expediente 1628-2010, sentencia de fecha: 13/05/2010).
La Corte de Constitucionalidad afirma que los artículos 152 y 154 de la Constitución positivizan el principio de legalidad en materia administrativa. En tal sentido a un funcionario público solamente le está permitido realizar lo que una disposición normativa expresa le autoriza a hacer, y le está prohibido, todo lo no expresamente autorizado. De esa cuenta, dice la Corte, de conformidad con el principio referido, tanto las funciones como las atribuciones de los órganos o los funcionarios públicos deben estar contempladas en las leyes y deben desempeñarse de conformidad con éstas (Corte de Constitucionalidad, gaceta 117, expediente 4617-2013 sentencia de fecha 28-9-2015).
Asimismo ha reiterado la Corte que “…la función pública debe realizarse de acuerdo a un marco normativo, puesto que todo acto o comportamiento de la autoridad en cualquier ramo debe estar sustentado en una potestad que le confiera el ordenamiento jurídico vigente y, de ahí que si el funcionario público es depositario de la autoridad no puede hacer con esta potestad conferida sino lo que el ordenamiento jurídico le permite, entonces aquello que realice fuera de esa marco expreso de funciones y atribuciones o bien arrogándose las que la ley asigne a otro funcionario o entidad no puede sino configurarse como un acto arbitrario que necesariamente debe ser declarado invalido”. (Corte de Constitucionalidad, gaceta 116, expediente 2561-2014, sentencia de fecha 5-6-2015).
Así las cosas, y en virtud de lo estatuido en el artículo 135 de la CPRG, nos compete a los ciudadanos exigir el apego estricto de los dignatarios, funcionarios y servidores públicos al ordenamiento jurídico vigente; lo cual entraña el respeto irrestricto a las libertades y garantías de las personas, al principio de separación de poderes, al principio de supremacía constitucional, entre otros principios no menos importantes, que deben prevalecer en el contexto de la administración del Estado.
