El trabajo de funcionarios y empleados públicos está estrechamente relacionado a los motivos por los que el Estado de Guatemala se ha organizado (art. 1 Constitución Política de la República de Guatemala, CPRG), es decir la realización del bien común. Si se toma en consideración que la labor dentro de la administración pública, que incluye tanto a entidades centralizadas, descentralizadas y autónomas, está sujeta a las prescripciones legales (art. 154 CPRG) se comprende la necesidad de que exista una normatividad que regule dicha actividad de forma coherente con los principios humanistas que son fundamentos del Estado Constitucional Democrático de Derecho.
Dicha normatividad debe propender a satisfacer la necesidad de recuperar la confianza de los ciudadanos, entre otras cosas mediante la exigencia de un comportamiento ético de los funcionarios y empleados públicos. Así las cosas, se ha planteado desde hace ya algunos años lo prudente de que existan normas de comportamiento ético, que sirvan de parámetros para regular las actividades que se desarrollan dentro de la administración pública. Su implementación exitosa pretende incidir en el comportamiento en dicha administración.
La existencia de este tipo de normas ha dado lugar a las más acaloradas discusiones, pues desde un punto de vista eminentemente formal normativista, se ha expresado desde el siglo XIX una clara división entre la moral y el derecho. Uno de los mayores defensores de esta postura fue Hans Kelsen quien propuso como único interés del estudio del derecho a las normas jurídicas. Esta idea la trasladó a su llamada Teoría Pura del Derecho.
La idea de la Teoría Pura es la separación del Derecho y la moral, para consagrar así una concepción del derecho únicamente científica. Se identifica la idea de la Teoría Pura con el positivismo jurídico (o iuspositivismo), justamente por la pretensión de éste, de eliminar del análisis científico toda noción ajena a la producción jurídica, creada por medios procedimental y formalmente establecidos, como la ley y los actos administrativos, sin considerar apelaciones al derecho natural o a la moral.
Estas nociones tuvieron una marcada influencia en el desarrollo del pensamiento jurídico durante el siglo XX. El Estado de Guatemala no quedó al margen de dicha influencia, como puede apreciarse en el contenido del artículo 5 de la CPRG. No obstante, la propia Constitución parte en su preámbulo, de la invocación a lo que puede llamarse una invocación a los principios del humanismo, también en su artículo 2 refiere como deber del Estado garantizar a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. Es decir, la CPRG aspira a mucho más que a un simple cumplimiento formal de la ley, sino, más bien, a la satisfacción de unos valores que contribuyan al pleno desarrollo de la persona y la comunidad.
Además, se debe reconocer que la separación entre derecho y moral no ha contribuido en lo mínimo a resolver los problemas que se han suscitado y se suscitan en el quehacer diario de la administración pública. Esto ha sido reconocido por otros Estados y a partir de los años 1990 se puede observar un uso creciente de códigos de comportamiento en la administración pública. En el caso de América Latina, la preocupación por que exista normatividad sobre el comportamiento debido de funcionarios y empleados públicos ha sido atribuida a la mayor exigencia ciudadana de combate a la corrupción, en el marco de la culminación de la mayoría de las dictaduras en el continente.
También resultan de interés dos convenciones internacionales. La Convención contra el Soborno Transnacional de la OCDE, de 1997 y la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) de la Organización de Estados Americanos (OEA), negociada entre 1994 y 1996. En la CICC, se promueve por vez primera la necesidad de normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas.
Se puede optar por dos tipos de normas. Aquellas contempladas en códigos éticos y las que figuran en códigos de conducta. La distinción entre ambos radica en que los primeros hacen referencia a valores y principios esenciales, de los que los funcionarios y empleados públicos tienen que inferir cuál es la conducta adecuada según el caso concreto. Los segundos están definidos por reglas de conducta, que deben ser debidamente monitoreadas y su infracción sancionada. Muchos de los países han optado por una postura intermedia, que contempla valores, principios y reglas de conducta.
Paralelamente, se crean en distintos países del mundo organismos responsables del fomento de la ética. En Australia se crea el Consejo Asesor de Gestión y la Comisión de Protección de Mérito en el Servicio Público; en Nueva Zelanda, la Comisión de Servicios del Estado; en Noruega, un Grupo de Trabajo, dependiente del Ministerio de la Administración, para la educación y formación ética de los funcionarios; en los Estados Unidos se fortalece la Oficina de Ética del Gobierno; en los Países Bajos no existe un organismo en concreto, la tarea de promover la ética se halla directamente en manos de los funcionarios que dirigen un área, y se lleva a cabo de manera descentralizada; en Finlandia se creó un grupo de trabajo para fomentar la ética dependiente del Ministerio de Hacienda. (OCDE, 1997). También en América Latina se crean entidades encargadas de dar seguimiento a la temática, como lo reflejan los casos de Argentina y México.
Así, el Código de Conducta Modelo para Funcionarios Públicos del Consejo Europeo y el Código de Conducta Internacional para Funcionarios Públicos de las Naciones Unidas contienen, ambos, una sección relacionada con principios y valores, seguida por secciones orientadas a reglas de conducta. En cuanto a la pregunta si este código debe ser de conducta o de ética, la respuesta probablemente será entonces un compromiso entre ambos, con una parte del código que trate de los valores y principios, y otra de las conductas.
Por su parte caben citar como ejemplos de los Códigos de Conducta: El Código de Conducta del Servicio Público de Nueva Zelanda de 1990; el Código de Conducta del Servicio Público de 1991 de Portugal; en Estados Unidos, las Normas de Conducta de los Funcionarios del Poder Ejecutivo de 1992; en el Reino Unido se publicaron en 1995 las Normas de Conducta de la Vida Pública así como el Código de la Función pública; en Canadá, en 1996, se dio a conocer el Código de conflictos e intereses y de post-empleo para el servicio público.
Del análisis efectuado se desprende la necesidad de que exista una regulación ad hoc que permita a la ciudadanía formular quejas ante la autoridad competente, cuando algún funcionario o empleado público, produzca actos contrarios a la ética que debe inspirar el trabajo de la administración pública. Esta circunstancia no es un hecho nuevo, se viene discutiendo y regulando desde décadas atrás en muchos países. De esa cuenta hay algunos Estados que poseen normatividad deontológica de la función pública.
Los códigos éticos no son el resultado de una circunstancia de mera coyuntura político-social. Mucho menos obedecen a una dinámica arbitraria y subjetiva. En semejantes términos puede hablarse respecto de que se traten de simples elucubraciones deontológicas sin importancia.
Se distinguen las disposiciones deontológicas que deben figurar en el Código de Ética de la Función Pública de los sistemas disciplinarios que rigen en cada uno de los poderes del Estado, entidades autónomas, semiautónomas y descentralizadas, en que las primeras se sustentan y promueven principios y valores fundamentales, en tanto que los segundos, atañen a la observancia de las leyes y ordenamientos de la administración pública. De lo dicho se desprende que el Código en cuestión, constituya un conjunto de normas que resultan complementarias a otras, de carácter disciplinario, que por lo habitual figuran en las leyes de servicio civil.
Diversos países, incluidos de América Latina, se han incorporado a la corriente de pensamiento que promueve la consolidación del quehacer de la administración pública en el marco de la transparencia y la rendición de cuentas. Que este reconocimiento a la importancia de estos principios se ha consolidado en un primer momento mediante la emisión de regulaciones ordinarias en la esfera del derecho penal y del derecho administrativo que, si ben constituyen hitos decisivos en la lucha contra la corrupción y las malas prácticas administrativas, también lo es que deben ser complementadas con otro tipo de medidas.
Además de la necesidad de que las políticas públicas estatales se encaminen a promover entre funcionarios y empleados públicos, una determinada forma de comportamiento. Dicho comportamiento es el que se espera de ellos, en el caso de la mayoría de los estados, encaminado a la realización del bien común. Esto solo puede alcanzarse eficiente y eficazmente si se realiza atendiendo los principios éticos que deben inspirar toda la actividad público-administrativa.
Un mecanismo para facilitar institucionalizar el enfoque deontológico puede ser proporcionado por los códigos de ética de la función pública, que puedan establecer en términos generales los parámetros de aplicación de las disposiciones que orientan el correcto comportamiento humano dentro de las entidades del Estado, sean éstas centralizadas, descentralizadas o autónomas.
Para el caso guatemalteco quizá el modelo de Código de comportamiento Ético que puede funcionar mejor, considerados los parámetros socioculturales propios de los pueblos que integran el país, lo sea aquel que incluye prescripciones y sanciones, que promuevan su cumplimiento.
- Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG) Artículo 5.- Libertad de acción. Toda persona tiene derecho a hacer lo que la ley no prohíbe; no está obligada a acatar órdenes que no estén basadas en ley y emitidas conforme a ella. Tampoco podrá ser perseguida ni molestada por sus opiniones o por actos que no impliquen infracción a la misma.
- Con información disponible en http://revistas.uexternado.edu.co/index.php /Deradm /article /view /4293 /5025#num6
- Loc.cit.
- Loc.cit.
- Bautista, Oscar Diego. Los códigos éticos en el marco de las administraciones públicas contemporáneas. Valores para un buen gobierno.
